Un sistema de financiación local verde
La transición ecológica ha ido escalando lugares en la agenda pública durante los últimos años, hasta situarse como una de las principales prioridades para ciudadanos e instituciones. Debido a la sólida evidencia científica y a la cada vez más frecuente sucesión de fenómenos climáticos extremos, los responsables públicos han adquirido compromisos más ambiciosos para frenar el calentamiento global en particular, y el deterioro del medio ambiente en general. El Acuerdo de París, el Pacto Verde Europeo o la Agenda 2030 y sus Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) son buenos ejemplos de ello. La mayor parte de estos objetivos han sido consensuados a nivel internacional (y supranacional, en el caso de la Unión Europea). Sin embargo, buena parte de la responsabilidad competencial sobre las políticas necesarias para cumplir con esos compromisos reside en los gobiernos regionales y locales. Así, materias como el urbanismo y los usos del suelo, la movilidad o la gestión de residuos, claves para la transición ecológica, tienen un componente preeminentemente subnacional.
Esta dicotomía entre qué nivel de gobierno adquiere los compromisos ambientales y cuál debe ser el responsable de ejecutar después las políticas concretas es algo natural e innato a los sistemas de gobernanza descentralizada. Sin embargo, si los gobiernos regionales y locales carecen de medios para contribuir con su acción al cumplimiento de los objetivos ambientales, o si las agendas políticas de los distintos niveles gobierno están desalineadas, puede ponerse en riesgo el éxito de la agenda verde.
Responsabilidades compartidas entre distintos niveles de gobierno en materia de protección ambiental
Los datos más recientes provistos por la OCDE y el Comité de las Regiones de la Unión Europea apuntan a que el progreso en el cumplimiento de los ODS ambientales no avanza al ritmo que cabría esperar. Entre las causas, se identifica, por un lado, que los gobiernos subcentrales, y particularmente los ayuntamientos más pequeños, carecen de medios humanos y económicos suficientes para diseñar e implementar las políticas ambientales con la ambición y celeridad necesarias. Por otro lado, buena parte del conjunto de medidas ambientales afecta de forma negativa a la capacidad fiscal local, en la que el Impuesto de Bienes Inmuebles ocupa el primer lugar por volumen de recaudación. Por ello, los ayuntamientos podrían tener incentivos para no aplicar las políticas ambientales necesarias, con el objetivo de preservar su capacidad de recaudación fiscal, al menos en el medio plazo.
Un Documento de Trabajo recientemente publicado en Fedea, por los profesores Julio López Laborda (Universidad de Zaragoza), Andoni Montes Nebreda (UPV/EHU e investigador Ituna) y Jorge Onrubia Fernández (Universidad Complutense de Madrid) discute la posible utilización de los sistemas de financiación, en este caso local, como herramienta para tratar este problema. En concreto, se sugiere vincular los fondos de nivelación fiscal transferidos a los ayuntamientos a los resultados ambientales logrados por estos y a su mejora. De esta forma, los municipios más sostenibles o que muestren mayores mejoras en materia medioambiental recibirían más fondos, con el objetivo de compensar las potenciales pérdidas de recaudación que las políticas verdes pudieran generar en sus presupuestos. Esta propuesta bebe de la experiencia de las Transferencias Fiscales Ecológicas (conocidas como Ecological Fiscal Transfers, en inglés), nacidas en el estado brasileño de Paraná en el año 1991, y hoy extendidas a países como Francia, Portugal, China o India, donde la fórmula de reparto considera variables como el porcentaje de suelo ocupado por bosques o parques naturales, o la calidad del aire y del agua. A pesar de estar cada vez más extendidas, las Transferencias Fiscales Ecológicas aún no se han implementado en España.
Debido a la disponibilidad de datos, este Documento de Trabajo aplica la propuesta, como ilustración, a los sistemas de financiación local de Euskadi, aunque su lógica es igualmente válida para el Sistema de Financiación Autonómica o Local de régimen común. De implementarse, siguiendo el ejemplo portugués, el 5% de las trasferencias recibidas por los ayuntamientos pasarían a distribuirse según un Índice de Sostenibilidad Local (LSI, por sus siglas en inglés) que construimos con variables en los ámbitos relacionados con el medioambiente como agua, calidad del aire, energía, transporte y movilidad, presión turística, uso del suelo, y residuos, para el periodo 2016-2019. Según nuestros cálculos, los municipios más sostenibles podrían ver incrementadas sus trasferencias hasta en un 13%, mientras que aquellos con un peor desempeño podrían perder hasta el 5% de su asignación actual.
Valores de los subíndices para los tres territorios históricos vascos y sus capitales (media no ponderada, 2016-2019)
Finalmente, se introduce la posibilidad de extender el LSI más allá de la compensación del coste de oportunidad de la capacidad fiscal, vinculado a la mitigación climática, para nivelar además las necesidades de adaptación, más ligadas a la nivelación de necesidades de gasto, como el riesgo de sufrir inundaciones o los efectos de las sequías.
En términos generales, los resultados de este ejercicio sugieren que una reforma verde de la nivelación local podría ser positiva no solo para su eficiencia, sino también para la equidad entre municipios. Desde el punto de vista de la eficiencia, la internalización de las externalidades ambientales a través del sistema de nivelación, gracias al establecimiento de un esquema de incentivos más sostenible, generaría una mejora del bienestar social agregado. La reforma también supondría un avance desde la perspectiva de la equidad, al considerar de una forma más holística la capacidad fiscal y las necesidades de gasto relacionadas con el medio ambiente, hasta ahora ignoradas. Además, en el caso de Euskadi, se obtiene que la dispersión entre municipios de la distribución per cápita de las transferencias se vería reducida. Es decir, la desigualdad en el volumen de fondos por habitante recibidos por cada ayuntamiento disminuiría, beneficiando a las ciudades intermedias, más sostenibles que las grandes capitales y los municipios más pequeños.
El Documento de Trabajo puede descargarse en este enlace.
Cambio en transferencias por habitante recibidas por cada municipio en Álava (%). Sistema actual vs. resultado propuesta (2.5% capacidad fiscal + 2.5% necesidades de gasto, Índice LSI OLS, 2019).
Cambio en transferencias por habitante recibidas por cada municipio en Bizkaia (%). Sistema actual vs. resultado propuesta (2.5% capacidad fiscal + 2.5% necesidades de gasto, Índice LSI OLS, 2019).
Cambio en transferencias por habitante recibidas por cada municipio en Gipuzkoa (%). Sistema actual vs. resultado propuesta (2.5% capacidad fiscal + 2.5% necesidades de gasto, Índice LSI OLS, 2019).