El concierto económico es el instrumento jurídico que regula las relaciones tributarias y financieras entre la Administración General del Estado de España y la comunidad autónoma del País Vasco (CAPV). Las provincias vascas de Álava, Bizkaia y Gipuzkoa (además de la Comunidad uniprovincial de Navarra) se encuentras fuera del régimen común (sistema de financiación que se aplica uniformemente al resto de Comunidades) y constituyen lo que se denomina como Régimen Foral, lo que les otorga un régimen de financiación singular y privativo que las dota de un amplio poder fiscal y financiero.
Origen histórico
El origen del Concierto Económico se remonta a finales del siglo XIX. Hasta entonces, las provincias vascas habían disfrutado de un amplio autogobierno bajo el sistema de los fueros, que incluía la autonomía político-institucional, judicial, administrativa y fiscal. Con la llegada del régimen de la Restauración bajo la presidencia de Antonio Cánovas del Castillo, se estableció un Estado uniforme y unitario, y los fueros fueron abolidos. No obstante, ante la incapacidad de las Hacienda Central para recaudar impuestos en las provincias vascas, se instauró el régimen del Concierto Económico en 1878.
Bajo este sistema fiscal, serían las haciendas vascas las encargadas de recaudar los impuestos, y posteriormente transferirían a la Hacienda del Estado «lo que se suponía que hubiera podido recaudar por su cuenta». En un principio se trataba de un sistema temporal, pero que se perpetuó en el tiempo hasta nuestros días, siendo únicamente interrumpido durante el franquismo en “las provincias traidoras” de Bizkaia y Gipuzkoa, como castigo por mantenerse leales al orden republicano durante la guerra civil.
Con la llegada de la Democracia tras la muerte de Franco, el Concierto Económico fue respaldado en la Disposición Adicional Primera de la Constitución de 1978, que ampara y respeta los derechos históricos de los territorios forales». Posteriormente el Estatuto de Gernika (1979) y la Ley del Concierto Económico (1981) dieron soporte jurídico y desarrollo material al régimen del Concierto. La Ley vigente actualmente es la renovación de 2017.
El Concierto Económico también recibió el beneplácito de los tribunales europeos. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea lo avaló en la sentencia de 11 de septiembre de 2008, al considerar el Concierto como un sistema de riesgo unilateral y no un modelo encubierto de ayuda de Estado, ya que el País Vasco es responsable de regular y recaudar impuestos y pagar con ello sus servicios y el Cupo, sin que existan herramientas para que el déficit fiscal hipotético que pudiera surgir de una menor recaudación fuera compensado por las transferencias del Estado. Asimismo, en 2010 fue aprobado en las Cortes Generales la ley sobre el «blindaje» del Concierto Económico vasco, de manera que las normas tributarias vascas solo podrán recurrirse ante el Tribunal Constitucional (TC), y no ante los tribunales ordinarios como hasta entonces. Esta Ley fue avalada por el propio TC en 2016 ante los recursos de inconstitucionalidad presentados.
Funcionamiento
De acuerdo al Concierto Económico, las Diputaciones Forales y sus haciendas tienen la facultad de regular los principales impuestos directos (IRPF, Patrimonio, Sociedades, Donaciones y Sucesiones), pudiendo establecer sus tipos impositivos, reducciones, deducciones y demás elementos esenciales, y de recaudarlos; mientras que en el caso de los impuestos indirectos (IVA e Impuestos Especiales), su capacidad normativa es limitada, pero sí se encargan de recaudarlos.
No obstante el Concierto Económico también tiene sus limitaciones y obligaciones. En primer lugar debe respetar la solidaridad interterritorial contribuyendo al fondo de compensación. Además, los territorios históricos se comprometen a mantener una presión fiscal efectiva global equivalente a la existente en el resto del Estado, y a colaborar y coordinarse con en el Estado en materia fiscal y financiera. Finalmente, se debe someter a los tratados internacionales firmados por el estado.
Cupo
Pero sobre todo, el Concierto Económico se compromete al pago del Cupo, la aportación que debe hacer anualmente la para sostener las cargas generales del Estado. El País Vasco debe abonar el 6,24% del gasto estatal en las competencias no asumidas por la CAPV (ejército, Corona, deuda pública del Estado, relaciones exteriores…). El índice de imputación (6,24%) fue calculado de acuerdo al peso relativo que tenía la economía vasca en 1981 respecto al conjunto de España. Por lo tanto, el cupo no es una participación del Estado sobre la recaudación de los territorios históricos, sino un pago a la administración central por las competencias y servicios que realiza. Esta es una característica a resaltar del «sistema fiscal federal vasco», donde en vez de ser el Estado central quien transfiere fondos a las instituciones vascas, son éstas quienes financian las arcas del Estado. El Cupo es renovado quinquenalmente.
Organismos de coordinación con el Estado
La Ley del Concierto Económico prevé la constitución de tres organismos para materializar el flujo de relaciones entre las administraciones vascas y el Estado, ya que, debido al carácter bilateral y de pacto del régimen, los acuerdos deben ser tomados de manera consensuada.
- La Comisión Mixta del Concierto Económico: Es el máximo órgano de relación entre las administraciones central y vasca. La Comisión Mixta está compuesta de doce miembros, seis por parte de la administración central y otros tantos por la parte vasca. Se encarga, entre otros, de acordar la metodología para el señalamiento del Cupo y las renovaciones del Concierto.
- La Junta Arbitral: Es el un órgano de deliberación y resolución de los conflictos competenciales que se susciten entre la Administración Tributaria del Estado y las Diputaciones Forales. Está integrada por tres miembros cuyo nombramiento debe ser acordado por la Comisión Mixta del Concierto.
- Comisión de Coordinación y Evaluación Normativa: Es el órgano de naturaleza más técnica que la Comisión Mixta del Concierto Económico, con mayor componente político. Su objetivo es facilitar la cooperación y garantizar el cumplimiento del principio de colaboración entre las administraciones central y vascas prevista en el Concierto Económico.
Relaciones internas entre las administraciones de la CAV
Además de las relaciones financieras con el Estado, la particularidad del régimen foral fiscal del Concierto Económico y la organización cuasi confederal de la CAV requiere también de órganos de cooperación interna entre las administraciones vascas, ya que son las Diputaciones Forales de los Territorios Históricos de Álava, Bizkaia y Gipuzkoa quienes recaudan los impuestos, pero es el Gobierno vasco quien ejerce la mayor parte del presupuesto y competencias.
Para ellos surge el Consejo Vasco de Finanzas Públicas, órgano interinstitucional que coordina la actividad financiera de los Territorios Históricos y de su sector público con la Hacienda General del País Vasco, y su función central es determinar y establecer el reparto de fondos entre las instituciones. El Consejo está compuesto por 9 miembros: 3 designados por el Gobierno Vasco, 3 designados por las Diputaciones Forales (uno por cada una de ellas), 3 representantes de los municipios (uno por cada Territorio Histórico).
De acuerdo con la Ley de Aportaciones, el Consejo debe de determinar de manera consensuada los índices de aportación vertical y horizontal:
- Aportación vertical: Del conjunto de la recaudación que realicen las haciendas forales, cuanto es transferido al Gobierno Vasco. Como se ha dicho, el Gobierno Vasco no tiene recursos propios pero es quien ejerce la mayoría de las competencias asumidas. Actualmente es del 70,04% (próximamente será aumentado a 70,81%) mientras que las diputaciones y ayuntamientos dispondrán del 29,16% restante.
- Aportación horizontal: En cambio, la aportación horizontal es el computo proporcional que le corresponde a cada territorio histórico aportar al Gobierno Vasco. Es decir, la aportación de cada territorio histórico sobre el 70,04% que recibe el Gobierno Vasco. Actualmente se reparte de la siguiente manera: Bizkaia 50,29%, Gipuzkoa 33,49%, Álava 16,22%.
Para las relaciones financieras internas existen también el Órgano de Coordinación Tributaria de Euskadi de naturaleza más técnica que el Consejo Vasco de Finanzas y los Consejos de Finanzas de Álava, Bizkaia y Gipuzkoa (en el marco de financiación de las entidades locales se regula a nivel provincial y la tutela financiera de las Haciendas locales corresponde a las Diputaciones Forales).
En resumen, el régimen del Concierto Económico representa un caso de federalismo fiscal único en el mundo. No sólo por su carácter asimétrico y la amplia autonomía con las que dota a las haciendas de cada territorio histórico; si no por el hecho de que sean las entidades subestatales las encargadas de entregar recursos a la administración central para sufragar las competencias que éste ejerce en beneficio del País Vasco, y no al revés.
La Asociación para la Promoción y Difusión del Concierto Económico Ad Concordiam, entidad privada sin ánimo de lucro, elaboró los siguiente videos sobre el Concierto Económico y el Cupo que resumen la información aquí recogida.