El investigador del Ituna, Mikel Erkoreka, ha publicado en Ekonomiaz: Revista Vasca de Economía, el artículo titulado “El impacto fiscal y presupuestario de la pandemia de la COVID-19 en las finanzas públicas del País Vasco: el Concierto Económico a examen”. El artículo ya está disponible para su consulta en la web, si bien, su versión final se publicará en el siguiente número de la revista.
El artículo analiza el impacto fiscal y presupuestario de la pandemia de la COVID-19 en las finanzas públicas del País Vasco durante el 2020, y evalúa el comportamiento y solvencia del sistema de financiación foral que regula el Concierto Económico. La investigación, de carácter cuantitativo y cualitativo, emplea las herramientas del análisis fiscal y presupuestario – prestando especial atención a la gestión del déficit y la deuda pública-.
El objetivo del artículo es analizar si el sistema de Concierto Económico ha resistido la exigente prueba de estrés provocada por la pandemia, manteniendo inalterable el marco de gobernanza fiscal y los principios fundamentales que rigen el modelo de federalismo fiscal foral: la bilateralidad en las relaciones entre el País Vasco y el Estado, la potestad normativa y la autonomía de gestión tributaria por parte de las instituciones vascas, y los principios de responsabilidad fiscal y de riesgo unilateral. El artículo presta especial atención a estos dos últimos principios, planteando dos preguntas de partida fundamentales: ¿Quién ha asumido las repercusiones de la menor recaudación y del déficit provocados por la pandemia en las finanzas públicas del País Vasco? ¿La pandemia ha alterado estructuralmente el marco de gobernanza y de relaciones fiscal y financiero ordinario que articula el Concierto Económico?
A pesar de las profundas perturbaciones provocadas por la pandemia en el marco de gobernanza descentralizado de las autonomías y en las finanzas públicas forales, la potestad normativa tributaria y la autonomía de gestión tributaria de las instituciones forales no se ha visto afectada bajo ninguno de los estados de alarma. Las administraciones tributarias vascas, se apoyaron en las orientaciones de la OECD para adaptar sus procedimientos de gestión, adoptar medidas normativas tributarias extraordinarias y ofrecer una respuesta urgente a las graves consecuencias recaudatorias, económicas y sociales provocadas por la crisis.
Que la pandemia no haya alterado estructuralmente el marco de gobernanza fiscal del País Vasco ni el esquema de relaciones fiscales y financieras ordinario que regula el Concierto Económico, no significa que el sistema no se haya reajustado y adaptado en función de las circunstancias. Las necesidades urgentes de financiación, obligaron a reajustar el marco de los pactos de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera en el sistema de Concierto Económico. Pero no solo en el sistema de Concierto Económico, sino en todos los niveles de gobierno: Unión Europea, Estado español, Comunidades Autónomas y entidades locales.
La recaudación agregada de las haciendas de Álava, Bizkaia y Gipuzkoa en 2020, descendió más de un 9% frente al ejercicio fiscal de 2019. Aunque el descenso en la recaudación de 2020 fue muy pronunciado, el golpe sufrido no alcanzó al del año 2009, cuando la recaudación disminuyó más de un 12%. El descenso del capítulo de impuestos indirectos (-14%) fue manifiestamente superior al de los impuestos directos (-4%).
Evolución y variación interanual de la recaudación fiscal agregada de las Diputaciones forales del País Vasco (2003-2020) (en miles de euros y en %)
Fuente: Eusko Jaurlaritza-Gobierno Vasco, Estadística de ejecución presupuestaria. Elaboración propia.
El impacto fiscal y presupuestario de la pandemia desequilibró las cuentas de las instituciones vascas en 2020, abriendo una brecha entre la evolución de la recaudación fiscal y del gasto público. La evolución de la recaudación fiscal de las tres Diputaciones, descendió de manera mucho más pronunciada que el gasto consolidado del Gobierno Vasco y las Diputaciones, que se mantuvo en niveles similares al del ejercicio pre-crisis de 2019.
Evolución del gasto consolidado del Gobierno Vasco y las Diputaciones forales y de la recaudación fiscal de las Diputaciones forales (2002-2020) (en miles de euros)
Fuente: Eusko Jaurlaritza-Gobierno Vasco, Estadística de ejecución presupuestaria. Elaboración propia.
Bajo el sistema de Concierto Económico, las instituciones vascas asumieron con efecto inmediato las repercusiones de la menor recaudación provocados por la pandemia sobre las haciendas vascas. El régimen de financiación foral funciona de manera independiente respecto del esquema de flujos y transferencias del sistema de financiación de régimen común. Por lo tanto, el País Vasco, tan solo ha participado en determinados fondos y transferencias de carácter extraordinario creadas por el Gobierno central al margen del sistema de financiación autonómico – y también participará en los fondos europeos-. Además, su participación en dichos fondos se ha adecuado al marco de financiación foral.
El principal fondo que creó el Gobierno central durante 2020 con el objetivo de apoyar financieramente a las CC.AA. al margen del sistema de financiación autonómico, fue el Fondo COVID-19. El Fondo, de carácter no reembolsable ni condicionado, se dotó de 16.000 millones de euros y se repartió entre las CC.AA., atendiendo, principalmente, al impacto de la pandemia en el ámbito sanitario (9.000 millones), educativo (2.000 millones) y en la disminución de los ingresos (5.000 millones).
Distribución del Fondo COVID-19 entre las CC.AA. (en millones de euros)
Fuente: Ministerio de Hacienda y (AIReF, 2021).
En base a su singular régimen tributario, el Gobierno central, excluyó a la Comunidad Autónoma del País Vasco (CAPV) y Navarra del cuarto tramo, destinado a compensar los menores ingresos recaudatorios de las CC.AA. El Real Decreto-Ley 22/2020, de 16 de junio, de creación del Fondo COVID-19, estableció, que el tramo de compensación por la disminución en la recaudación, “se determinará en términos de déficit y deuda pública” en el caso de la CAPV y Navarra.
A finales de junio de 2020, gracias a la inyección de liquidez facilitada por la administración central, las cuentas de las Comunidades Autónomas de régimen común se desenvolvían en un estado ciertamente desahogado (registrando incluso un saldo presupuestario global mejor que en 2019). En cambio, el País Vasco y Navarra requerían de una respuesta urgente, que les permitiera cubrir sus necesidades de financiación inmediatas.
Capacidad (+) o necesidad (-) de financiación de las CC.AA. (julio 2020) (% del PIB)
Fuente: (Ministerio de Hacienda, 2020). Elaboración propia.
Ante esta situación, el Gobierno Vasco presionó al Gobierno central para que negociara y actualizara los objetivos de déficit y endeudamiento de la CAPV. Finalmente, el 31 de julio, dentro del marco de relaciones bilaterales que regula el Concierto Económico, se actualizaron al alza los objetivos de déficit y endeudamiento de la CAPV (dos días antes, también se acordó la actualización de los objetivos de Navarra). El objetivo de déficit cero acordado en marzo se incrementó hasta el 2,6% del PIB, y el objetivo de endeudamiento, hasta el 15,9% del PIB.
No obstante, este acuerdo solo afectó a las instituciones comunes de la CAPV. La Ley de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera aprobada en 2012 contiene una disposición final tercera determinando que “en virtud de su régimen foral, la aplicación a la Comunidad Autónoma del País Vasco de lo dispuesto en esta Ley, se entenderá sin perjuicio de lo dispuesto en la Ley del Concierto Económico”. En la práctica, esta cláusula tan solo se ha venido aplicando hasta 2020 para negociar los compromisos en materia de estabilidad presupuestaria de las instituciones comunes de la CAPV, relegando a las Diputaciones forales a cumplir el régimen general de las entidades locales. Así, las Diputaciones forales, a pesar de su amplio poder tributario, quedaron equiparadas con las Diputaciones de régimen común, unas instituciones secundarias y de escasa capacidad fiscal y presupuestaria dentro del marco institucional general del Estado. Aunque las instituciones vascas llevaban años reivindicando un estatus propio para las Diputaciones forales, la cuestión no se ha resuelto hasta que la necesidad se ha convertido en urgencia debido a la pandemia. Cuando estalló la pandemia, los objetivos de estabilidad y sostenibilidad para las Diputaciones forales y ayuntamientos vascos se rigieron inicialmente por las estrictas normas establecidas para las entidades locales (objetivo de déficit 0).
Esta cuestión, se negoció y modificó en la reunión de la Comisión Mixta del Concierto Económico celebrada el 30 de septiembre de 2020. En el acuerdo alcanzado en el seno de la Comisión Mixta, se reconoció a las Diputaciones forales un estatus diferenciado respecto a las entidades locales “a los efectos de la posibilidad de incurrir en déficit y deuda”, derivada del riesgo unilateral que asumen en el ejercicio de sus competencias tributarias y financieras:
Las Diputaciones forales, tienen amplia potestad tributaria en los Territorios Históricos, de modo que, ante una situación de crisis económica, soportan de forma inmediata las caídas de ingresos, que no son compensables mediante transferencias ordinarias de otras administraciones y, por lo tanto, pueden necesitar acudir al endeudamiento, no siendo consideradas entidades locales a los efectos de la posibilidad de incurrir en déficit y deuda.
De este modo y dentro de los cauces de relaciones bilaterales que establece el Concierto Económico, los Gobiernos español y vasco, acordaron la actualización al alza de los objetivos de déficit y de deuda pública del País Vasco – tanto para las instituciones comunes de la CAPV, como para las Diputaciones forales-. En estos acuerdos, se reconoció un estatus propio a las Diputaciones forales a los efectos de la posibilidad de incurrir en déficit y deuda, derivada del riesgo unilateral que asumen en el ejercicio de su poder tributario y financiero.
Como consecuencia de estos acuerdos, se estableció una tasa de referencia del déficit del 3,5% del PIB para el conjunto de las administraciones vascas para 2020 (al 2,6% pactado en julio para la CAPV, se le añadió un 0,9% específico para las Diputaciones forales) y del 3% para el 2021 (2,2 para las instituciones comunes de la CAPV y 0,8 para las Diputaciones forales). También se ajustaron los objetivos de deuda pública en correspondencia con el incremento del déficit. Posteriormente, en la reunión del Consejo Vasco de Finanzas del 15 de octubre de 2020, se acordó el reparto territorial de los objetivos de déficit entre las tres Diputaciones forales. A su vez, cada Diputación, acordó con sus respectivos ayuntamientos la forma de compartir el déficit y ajustar sus objetivos presupuestarios al nuevo marco de suspensión general de las reglas fiscales.
La actualización de los objetivos de estabilidad, garantizó la liquidez del sistema de financiación foral y el cumplimiento de los principios de responsabilidad fiscal y de riesgo unilateral. De este modo, las instituciones vascas, asumieron con efecto inmediato las repercusiones de la menor recaudación y del déficit provocados por la crisis de la COVID-19 en las haciendas públicas del País Vasco, acudiendo al mercado de deuda para cubrir la brecha fiscal derivada de la pandemia.
Saldo presupuestario de las CC.AA. en 2020 y variación en el saldo en relación con 2019 (% del PIB)
Fuente: (Ministerio de Hacienda, 2021a). Elaboración propia.
El comportamiento comparado de la deuda pública en perspectiva temporal, evidencia una clara disparidad entre las CC.AA. de régimen común y foral. En contraste con las CC.AA. de régimen común, las instituciones vascas asumieron con efecto inmediato las repercusiones de la menor recaudación y del déficit provocados por la pandemia sobre las haciendas vascas, teniendo que acudir al endeudamiento para cubrir sus necesidades de financiación:
Variación interanual de la deuda de las CC.AA. de régimen común y régimen foral (2003-2020) (en %)
Fuente: Banco de España, Estadísticas de Administraciones Públicas. Elaboración propia.
Analizar la evolución y gestión de la deuda pública en circunstancias de emergencia y crisis fiscal, es un indicador relevante para evaluar el principio de responsabilidad fiscal en la respuesta de los sistemas de federalismo o descentralización fiscal. Mientras que las instituciones vascas han aplicado una política de carácter contra-cíclico (reduciendo su deuda en los ciclos de expansión para reforzar su solvencia y margen de actuación en los momentos de crisis), el margen de actuación de las CC.AA. de régimen común ha estado mucho más limitado debido a su restringida autonomía fiscal. La deuda, se ha empleado, en parte, para compensar o cubrir las insuficiencias estructurales del sistema de financiación de régimen común.
La autonomía fiscal y financiera es una herramienta indispensable para poder diseñar e implantar unas políticas propias y de largo plazo en materia presupuestaria y de endeudamiento. Pero las diferencias en el ejercicio de la responsabilidad fiscal no solo responden a una mayor autonomía fiscal y financiera que ejercen las instituciones vascas, sino también al mayor riesgo que asumen sobre las consecuencias de sus políticas fiscales y presupuestarias. El cumplimiento estricto del principio de riesgo unilateral independientemente de las variaciones en el ciclo económico, es una garantía para la salvaguarda de la autonomía fiscal y un incentivo para un ejercicio eficiente, responsable y sostenible de la misma.
Asimismo, cabe resaltar, que gran parte de la deuda acumulada por las CC.AA. de régimen común desde el 2012, se ha cubierto a través de los mecanismos extraordinarios de liquidez facilitados por la administración central en condiciones de financiación favorables. Al cierre de 2020, el 58,9% de la deuda del conjunto de las CC.AA. estaba en manos de la administración central.
Endeudamiento de las CC.AA. frente a la administración central derivado de los mecanismos extraordinarios de liquidez (2012-2020) (% del total de la deuda de cada CC.AA.)
Fuente: Banco de España, La evolución de la deuda pública en España en 2020. Elaboración propia.
A modo de excepción, el País Vasco y Navarra, son las únicas CC.AA. que han optado por no endeudarse con el Estado en todo este periodo y acudir al mercado de la deuda para financiarse – aunque fuera en peores condiciones -. Detrás de esta actuación, además de exteriorizar su poder financiero y su autonomía frente al Estado, las instituciones vascas persiguen preservar una coherencia política y económica en la aplicación de los principios de bilateralidad, responsabilidad fiscal y riesgo unilateral, que rigen en el sistema de federalismo fiscal foral. Asimismo, también supone un mensaje de fortaleza y confianza ante los mercados financieros.
La decisión de los gobiernos de la CAPV y de Navarra de no adherirse a los mecanismos de liquidez adicionales articulados por el gobierno central, y de financiarse a través del mercado, permitiéndoles así mantener intacta su autonomía financiera y política respecto al gobierno central incluso en los momentos más difíciles de la crisis financiera del 2008, constituyen un indicador de confianza para los mercados de deuda y las agencias de calificación crediticia. Esta cuestión ha sido la clave de bóveda en los informes desarrollados por las principales agencias de calificación crediticia en el primer semestre del 2021, a la hora de justificar que la calificación de la deuda foral se sitúe al mismo nivel o incluso por encima de la calificación de la deuda del propio Estado soberano:
Calificación crediticia de la deuda de España, la CAPV y Navarra (Junio 2021)
