Mikel Aranburu Urtasun, exconsejero de Hacienda y Política Financiera del Gobierno de Navarra, ha publicado el nuevo libro «CONVENIO/CONCIERTO El sistema financiero y tributario de las Haciendas Forales » por medio del IVAP. El trabajo ofrece un amplio punto de vista financiero y tributario de ambas instituciones sin soslayar su vinculación mutua para poder entender íntegramente su naturaleza.
El libro está disponible aquí
Desde el Centro Ituna ofrecemos la introducción de la obra.
Introducción
El modelo de Convenio o Concierto Económico proporciona el máximo nivel de autonomía financiera conocido en derecho comparado a un territorio dependiente de un Estado. Constituye un ejemplo singular de federalismo fiscal en el que se invierte el sentido del flujo financiero de tal modo que es la región la que transfiere fondos a la hacienda estatal. Las Haciendas Forales recaudan la casi totalidad de los impuestos y pagan al Estado una aportación o cupo en concepto de sostenimiento de las cargas generales no asumidas por ellas y de los mecanismos de solidaridad territorial. Como he defendido en muchas ocasiones, no se comprende bien el Convenio Económico de Navarra sin conocer el Concierto Económico de la Comunidad Autónoma del País Vasco y viceversa. Una posición que inspira y caracteriza esta obra en la que pretendo ofrecer una historia del Convenio/Concierto Económico desde un amplio punto de vista financiero y tributario, sin eludir el político. Contemplo a ambos, al Convenio y al Concierto, de manera comparada, conjunta e interrelacionada, algo inusual en los estudios sobre la materia pero a mi juicio muy necesario. Además abarca todos sus aspectos, una pretensión quizá excesiva, pero también útil.
Somos herederos de la larga y continua gestación de un instrumento, de una institución, que ha evolucionado creciendo y reforzándose tanto en su configuración jurídica como en su alcance práctico. A lo largo de su larga historia, el Convenio / Concierto ha fraguado para los territorios de la Vasconia peninsular un modelo de financiación basado en el pacto y la relación bilateral con el Estado español. Bilateral pero desigual. Es un régimen controvertido que, en contra de lo que en origen se esperaba y pretendía – la igualación fiscal de los territorios forales al resto de las provincias-, se ha convertido en un sistema de financiación propio y singular. No obstante, como veremos, las dificultades de ayer, hoy y mañana son muchas y diversas. Las encontramos en la potestad normativa, en las cuantías de los flujos financieros, en los criterios de armonización y puntos de conexión o en el deslinde de competencias. También los ataques que, con mayor o menor agresividad, recibe el Convenio / Concierto han sido constantes. Y lo siguen siendo. Tras la acusación de privilegio, predominante, se oculta la envidia, porque lo que molesta de verdad es la singularidad, la diferencia.
El Convenio / Concierto presenta dos caras, una muestra un residuo de soberanía de los Países Vascos y la otra, su sometimiento al Estado español. La autonomía fiscal nos permite decidir el cuánto y el cómo de la carga fiscal y el destino de los recursos obtenidos. La capacidad normativa en materia tributaria, con los límites que estudiamos, nos faculta para diseñar una política fiscal propia y coherente con la presupuestaria. Todo ello acarrea una elevada responsabilidad fiscal que ejercida con talento e integridad posibilita atender las necesidades sociales y los servicios públicos de una manera más eficiente que otras comunidades. Un compromiso ineludible porque nadie acude en auxilio de las Haciendas Forales obligadas a afrontar en solitario el siempre creciente gasto presupuestario, incluida la parte alícuota al Estado.
Las Haciendas Forales disponen hoy de más medios técnicos y humanos, pero el reto de lograr y sustentar una gestión tributaria responsable es tan intrincado que podrían ser desarzonados. Una gestión que ha cambiado tantísimo en pocos años. La que conocí en mis comienzos era manual, artesanal, muy acolchada. Las liquidaciones por el Impuesto de Sociedades, por ejemplo, se registraban en amarillentas fichas de cartón en una dependencia cuyo rótulo rezaba Utilidades, en referencia a un antiguo impuesto desaparecido hacía más de dos décadas. Mediante aquellas humildes cartulinas se podía acceder y llegar al sujeto pasivo que el funcionario conocía. Había cercanía al hecho imponible. El novicio consultaba al veterano y este, tras echar un vistazo, sentenciaba: “¿Fulano? Mal contribuyente”. Tiempos en los que las páginas amarillas, los anuncios y rótulos comerciales o las esquelas de los difuntos sin descendientes directos inspiraban el quehacer de los actuarios de la Inspección. Hoy nuestras Haciendas Forales gestionan, inspeccionan y recaudan veinticuatro figuras tributarias. Su capacidad es más amplia que la del resto de comunidades autónomas e incluso que la de la Hacienda estatal porque esta ha cedido impuestos a las anteriores.
Y en la CAPV mayor que la de la propia Comunidad Autónoma porque, en este caso, las competencias tributarias residen en las Diputaciones Forales.
La gestión tributaria foral, en cualquiera de sus fases y territorios, viene determinada por el perímetro que dibuja el Convenio / Concierto. Para el sujeto pasivo y para el funcionario. Al primero le basta – y no es poco- saber a qué ventanilla debe acudir. El segundo resuelve los expedientes aplicando las normas tributarias y procedimentales y da por hecho que si le han sido asignados le competen. Pero puede ocurrir que le toque en suerte estudiar el Convenio / Concierto bien para informar, asesorar e incluso negociar. Sean los aspectos de la armonización tributaria, fundamentalmente jurídicos, o sean los financieros, de índole económica. O ambos, ya que están interrelacionados. Entrar al servicio de la Hacienda Foral es sumergirse, sin saberlo, en el Convenio / Concierto. En mi caso en la de Navarra en 1980 con 24 años y a la que serví durante treinta y nueve. En este tiempo he vivido de cerca los cambios en el Convenio / Concierto y he visto cómo repercuten en la frágil administración foral. Los nuevos impuestos, puntos de conexión, censo de contribuyentes, exigen refuerzos urgentes, estrategias, aplicaciones informáticas, reformas en los organigramas con sus tensiones y marejadas. La Hacienda Foral es, permitan la alegoría, como el pequeño circo de gira por los pueblos en el que la taquillera es luego la trapecista, el flamante director embutido en un buzo desmonta las jaulas y entre todos levantan la carpa y sostienen el tinglado.
En la volátil economía global los viejos hechos imponibles aparecen bajo nuevas formas a los que se suman negocios complejos, resistencias y enrevesadas argucias jurídicas fruto de una ingeniería fiscal que daña a todos los sistemas fiscales del mundo impelidos a coordinar sus respuestas. Para contener la evasión fiscal y procurar que el tributo logre su objetivo y beneficie al erario hay que concertar medidas que arañan la soberanía fiscal. Esta es una realidad y preocupación universal que afrontan, entre otros, el foro internacional denominado G20 o Grupo de los Veinte, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) y los grupos de trabajo del Consejo de Asuntos Económicos y Financieros (ECOFIN). Así, los programas internacionales de intercambio automático de información –informe país por país, tax rulings e información sobre cuentas financieras (FATCA y CRS)-, de lucha contra los paraísos fiscales y coordinación de las políticas fiscales, supresión secreto bancario, convenios de doble imposición, precios de transferencia, inspiradas en el ahorro de costes económicos para las administraciones y también para los contribuyentes. Todo ello supone un reto en la gestión del Convenio / Concierto. Técnicos de nuestras haciendas forales asisten a los grupos de trabajo del ECOFIN para implantar aquellas acciones derivadas del proyecto BEPS (Base Erosion and Profit Shifting) que, en su caso, aprobarán los respectivos legislativos.
La primera y segunda parte del libro nos remiten a un pasado algo lejano. Desde la Ley de 1841 hasta la Constitución de 1978. En los seis primeros capítulos me apoyo en fuentes bibliográficas y documentales para repasar las vicisitudes que explican su desarrollo y evolución hasta la concepción del modelo vigente. Y observo que el Convenio/Concierto es una herramienta en construcción permanente y su versión en cada momento histórico ha sido tanto consecuencia de las tensiones políticas como de la fuerza de los derechos adquiridos. Esta irrepetible figura jurídico-política es el pausado resultado de casi dos siglos de bilateral juego de soberanías en liza. Con sus luces y sombras. Su peculiar evolución se caracteriza por el involuntario y fructífero amparo mutuo de ambos instrumentos ante el Estado. El cual gracias en parte a este singular régimen se aseguró el control pacífico de unos territorios anexionados en su día por la fuerza de las armas.
Explico cómo el germen depositado en la Ley de 1841 sirvió de fundamento al Convenio de 1877 y éste fue sólido sustento del Concierto de 1878 que se enriqueció en las subsiguientes renovaciones hasta su consolidación con el Reglamento de 1926, un avanzado texto que copiará meses después el Convenio navarro de 1927. Ambos llegan en plano de igualdad al periodo republicano hasta la abolición del régimen para Bizkaia y Gipuzkoa. En 1937, Franco abolió el Concierto Económico con Bizkaia y Gipuzkoa, pero lo mantuvo en Álava y Navarra (Convenio), un hecho que permitiría su revitalización cuatro décadas más tarde con amparo constitucional. En ese
tiempo se suceden de manera independiente pero complementaria las reformas de ambos instrumentos: el Convenio Económico de 1941, la adaptación del Concierto con Álava de 1942, el Concierto 1952, el Convenio Económico de 1969 y el Concierto Económico con Álava de 1976. La Constitución de 1978 consintió este modelo más por reparar el agravio franquista cometido con Gipuzkoa y Bizkaia que por reconocer un derecho en el que, a mi juicio, no creían los constituyentes.
En la tercera parte – capítulos 7 a 9- la historia me es cercana pues en ella ha transcurrido mi vida profesional al servicio de la Hacienda Foral. Con respaldo constitucional y estatutario (Estatuto de Gernika, primero y Amejoramiento después) surge el actual modelo adaptado primero a la Reforma fiscal de Fernández Ordóñez y, más tarde, al nuevo régimen de la imposición indirecta. Hablamos del Concierto Económico de 1981 y del Convenio Económico de 1990. Dedico el Capítulo 8 a la resiliencia del Convenio / Concierto durante tres décadas de adaptaciones o renovaciones como consecuencia de las innovaciones tributarias y las tensiones políticas. Alguno de los episodios más destacados son objeto de atención en el Capítulo 9. Así el conocido como blindaje del Concierto, la Ley Orgánica 1/2010, las leyes de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera y el artículo 135 de la Constitución; el asunto Volkswagen en Navarra, la participación en el ECOFIN y la controvertida modificación del artículo 2.2 del Convenio.
La cuarta y última parte abarca un amplio abanico de asuntos. El Capítulo 10 fija la atención en los Órganos esenciales del modelo, en particular: las Comisiones Negociadora y Coordinadora del Convenio Económico y las Comisiones Mixta y de Coordinación y Evaluación Normativa del Concierto Económico y la Junta Arbitral o Juntas Arbitrales. Un efecto secundario del carácter bilateral provoca que el territorio de la Comunidad Autónoma Vasca sea para Navarra territorio de “régimen común” y viceversa. Lo que ocasiona problemas de armonización tributaria pendientes de solución como, por ejemplo, el diseño independiente de las dos juntas arbitrales cuyas competencias colisionan. El Capítulo 11 analiza un sustancial elemento: las restricciones a la potestad normativa mediante las normas y principios generales de armonización tributaria, los criterios generales de armonización e incluye una reflexión sobre el resbaladizo concepto de “presión fiscal efectiva global equivalente”. A las peligrosas peripecias en los tribunales de justicia dedico el Capítulo 12 con examen del impacto de las Ayudas de Estado, del efecto de la LOFCA y el comentario de notables sentencias y pronunciamientos.
Los aspectos financieros, sin abuso de datos, quedan para el final. En el Capítulo 13 hablo de la Aportación y del Cupo y de la metodología para su cálculo. Me detengo en la negociación de la Aportación Económica para el quinquenio 2015-2019 y me permito explicarla en primera persona del singular como Consejero de Hacienda y Política Financiera. Una negociación que afrontamos bajo dos premisas: la lealtad institucional y la transparencia. Aplicando con rigor la metodología porque asumíamos la complejidad política con la que nos íbamos a encontrar para alcanzar acuerdos. Debíamos contar con datos fidedignos en los que apoyar nuestra posición negociadora y asegurar la transparencia. El esfuerzo nos permitió eliminar obsoletas rutinas y defender los cálculos de la aportación y de los ajustes a la recaudación por la imposición indirecta. Y de paso facilitar la tarea a quienes nos sucedieran.
Y en el último capítulo explico los Ajustes a la Recaudación por la Imposición Indirecta. La coexistencia de dos soberanías tributarias en el mismo territorio precisa de unas reglas que determinen con precisión el modo de reparto o atribución de los sujetos pasivos o los hechos imponibles. No siempre estas reglas o puntos de conexión alcanzan plenamente su objetivo. Así ocurre cuando el sujeto pasivo no es quien soporta finalmente el tributo (es el supuesto habitual en la imposición indirecta). Y es en estos casos cuando se prevén en el mismo Convenio / Concierto mecanismos de ajuste financiero de las recaudaciones cuyo funcionamiento hay que vigilar. Asunto esencial y poco comprendido en las relaciones financieras con el Estado que, en Navarra, me lleva a detenerme en el suceso del IVA de Volkswagen para concluir con el triste final de una fórmula incomprendida.
Por ser más técnico y de lectura más árida he separado en un Apéndice el estudio, muy resumido, de la Armonización tributaria en cuanto a los criterios, reglas y puntos de conexión. La armonización tributaria y sus puntos de conexión es una materia muy estudiada. Y no es nueva pues hallamos criterios en la vigente legislación positiva que ya fueron fijados hace un siglo. Pero muy cambiante. Al examinar las reglas de armonización tributaria encontramos nuevos retos que se agigantan tratándose de una administración humilde.
Eta euskaraz amaitzen dut. Hitzaurre oro epilogo bat dela esaten da. Kasu honetan, liburu osoa epilogala da eta bere helburua, dibulgazioaz gain, nire bizitza Foru Ogasunaren zerbitzura bultzatu zuen gaztetasunaren ilusioa azpimarratzea da. Bidaia 1980an hasi eta 2019an amaitu zen. Erretiroa hartu eta lau urtera liburu hau idatzi dut datuekin, bibliografiarekin, dokumentuekin eta, batez ere, memoria oraindik freskoarekin. Etorkizuna ez da berdina izango. Liburua esperientziaren, hausnarketaren eta irrika akademikoaren emaitza da. Nire atzetik datozenak zerbitzatzea da nire asmoa. Bide hori lankide, irakasle eta profesional zintzoen gidaritzapean egin dut. Denak gogora ekartzean, egiaztatu dut ia berrogei urtez Foru Ogasunari zerbitzua eman izana ez dela sakrifizio bat izan, ohore bat baizik.