Arzalluz In Memoriam: la enmienda número 689

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Xabier Arzalluz no solo fue un relevante político, fue también un preclaro jurista determinante para que nuestra singularidad foral fuera reconocida constitucionalmente. Hay que recordar que fue la Enmienda 689, que él defendió, justificó y argumentó, la que dio lugar a la Disposición Adicional Primera de la Constitución. Dos elementos estaban presentes en ese proyecto: el autogobierno como derecho originario y no como concesión de la Constitución y la incorporación al Estado pero como proceso especial fruto del “hecho diferencial” existente, esto es, fruto de la foralidad, lo que le hace único y diferenciado al estar basado en los derechos históricos de sus territorios forales.

1º El 28 de febrero de 2019 fallecía el histórico dirigente del PNV , Xabier Arzalluz

Muere Xabier Arzalluz, histórico dirigente del PNV – La Vanguardia

2º Precisamente también un 28 de febrero de 1878 se aprobó el primer Concierto Económico Concierto Económico. El sistema se verí­a prorrogado en 1887, 1894, 1906 y 1925 hasta la dictadura de Franco , que lo derogó para “las Provincias traidoras de Vizcaya y Guipúzcoa ” por Decreto-ley 247. Disponiendo que desde el día 1.º de julio próximo la gestión y recaudación de todas las contribuciones, rentas e impuestos del Estado se realizará en las provincias de Guipúzcoa y Vizcaya, con arreglo al régimen común vigente, en la forma que establecen las disposiciones de la Hacienda pública, quedando, por tanto, sin efecto, en aquellas provincias, el régimen concertado con sus Diputaciones.

3º Muchos han sido los artículos que han glosado la obra política de Xabier Arzaluz. Yo quiero centrarme en uno muy concreto, relacionado específicamente con los derechos históricos y el Concierto Económico. Ese asunto es la llamada enmienda nº 689 a la Constitución Española de 1978 que Arzalluz justificó y argumentó. Esa enmienda dio lugar a la Disposición Adicional Primera de la Constitución Española de 1978:

“La Constitución ampara y respeta los derechos históricos de los territorios forales. La actualización general de dicho régimen foral se llevará a cabo, en su caso, en el marco de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía”.

La génesis parlamentaria de la Disposición adicional primera demuestra que fue objeto de largos y tortuosos debates, así como de múltiples enmiendas como veremos. En primer lugar y respecto de su tramitación en el Congreso de los Diputados (BOC, n. 82, 17 abril de 1978), la disposición que nos ocupa es directamente tributaria de las enmiendas enmienda nº 689 y 590, del Grupo parlamentario vasco, cuyo portavoz, el Sr. Arzallus, la justificó y argumentó ante la Comisión de Asuntos Constitucionales y Libertades Públicas. Dos elementos estaban presentes en las premisas que defendía este Grupo parlamentario: el autogobierno como derecho originario y no como concesión de la Constitución y la incorporación al Estado pero como proceso especial fruto del “hecho diferencial” existente, esto es, fruto de la foralidad. En la sesión de la Comisión de 20 de junio, el portavoz del Grupo parlamentario vasco defendía otra enmienda in voce, completando el modelo de distribución competencial (enmienda n. 676, DSDC, Comisión de Asuntos Constitucionales, n. 93, 20 de junio de 1978) y a posteriori, el Presidente de la Comisión manifestaba que el resto de Grupos parlamentarios (UCD, Socialistas de Cataluña, AP, Minoría Catalana, PSOE, Grupo Comunista y Mixto) aprobaban por unanimidad el texto idéntico al de la actual Disposición Adicional primera.

Esa Disposición Adicional Primera se complementó con la Disposición derogatoria segunda:

“En tanto en cuanto pudiera conservar alguna vigencia, se considera definitivamente derogada la Ley de 25 de octubre de 1839 en lo que pudiera afectar a las provincias de Alava, Guipúzcoa y Vizcaya. En los mismos términos se considera definitivamente derogada la Ley de 21 de julio de 1876”

4º ¿Qué supone todo ello? : Lo explica el propio Tribunal Constitucional que establece quienes son los territorios forales y lo que supone el régimen foral en las sentencias : SENTENCIA 76/1988 de 26 de abril sobre la LTH y Sentencia 118/2016, de 23 de junio de 2016 (BOE núm. 181, de 27 de julio de 2016) sobre Ley Orgánica 1/2010

STC 76/1988…Tal fue el caso de cada una de las Provincias Vascongadas y de Navarra. En lo que atañe a las primeras -sobre cuyos derechos históricos versa el recurso de inconstitucionalidad a resolver- sus respectivos regímenes forales se vieron afectados por la Ley confirmatoria de 25 de octubre de 1839, y, posteriormente, por la Ley de 21 de julio de 1876, que vino a suprimir gran parte de las particularidades forales aún existentes, si bien las tres provincias vascongadas mantuvieron, a partir del Real Decreto de 28 de febrero de 1878, que aprueba el primer Concierto Económico, un régimen fiscal propio, interrumpido respecto a Vizcaya y Guipúzcoa por el Decreto-ley de 23 de junio de 1937, pero que se mantuvo en la provincia de Alava.

STC 118/2016…[De esta manera, una de las peculiaridades que han tenido las provincias vascas a lo largo de la Historia (comúnmente conocidas, junto con Navarra, como “territorios históricos” o “territorios forales”), y, por tanto, uno de los “derechos históricos” que la Disposición adicional primera de la Constitución “ampara y respeta”,] ………[es lo que se ha conocido como el “régimen de concierto económico”, que se integra en el núcleo del régimen foral y que se caracteriza por la existencia de «un régimen fiscal propio», que no hace sino salvaguardar determinadas peculiaridades de su «autogobierno territorial» o de su «foralidad»

5º Las consecuencias de esa enmienda nº 689: y de su plasmación en la Disposición Adicional Primera ha tenido una enorme importancia y grandes y positivas consecuencias para Euskadi.

PRIMERA: La aprobación del Estatuto de Autonomía del País vasco (EAPV). Ley Orgánica 3/1979, de 18 de diciembre, de Estatuto de Autonomía ., que recoge la singularidad foral que es una peculiaridad constitucional que se suele identificar con su derecho más paradigmático, el cual es el Concierto Económico, pero también que permite a los Territorios forales tener una organización propia formada por un legislativo (Juntas Generales) y un ejecutivo, la Diputación Foral, presidida por un Diputado General. Igualmente atribuye una serie de singularidades respecto del régimen local. Incluso provocan una serie de singularidades en el orden jurisdiccional contencioso administrativo. También está en la base competencial de la existencia de la Ertzaintza, como señala este párrafo del preámbulo de la Ley 4/1992, de 17 de julio, de Policía del País Vasco. – Noticias Jurídicas

El entramado institucional autonómico necesitaba abundar en uno de sus aspectos más sustanciales, como era el desarrollo del art. 37 EAPV. Ello se hizo con la Ley 27/1983, de 25 de noviembre, de Relaciones entre las … de Relaciones entre las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma y los Órganos Forales de sus Territorios Históricos, más conocida como la Ley de Territorios Históricos. (LTH), declarada constitucional por : SENTENCIA 76/1988 de 26 de abril . Como señala su exposición de motivos, esta norma culmina la vertebración política de Euskadi armonizando las exigencias derivadas de una organización político-administrativa nueva con el respeto a los regímenes jurídicos privativos y competencias de sus Territorios Históricos. Su finalidad última era “cohonestar el respeto a los derechos históricos y el deseo secular de autogobierno, desde la perspectiva de la actual situación histórica”.

La última gran ley institucional vasca es la , Ley 13/1994, de 30 de junio, por la que se regula la Comisión Arbitral, ( LCA), que desarrolla el artículo 39 EAPV al crear un órgano de carácter paritario y “supra partes” entre el Gobierno Vasco y las Diputaciones Forales y presidida por el Presidente del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, para solucionar los conflictos de competencias que pudieran suscitarse entre las instituciones de las Comunidades Autónomas y las de cada uno de sus Territorios Históricos.

SEGUNDA: La enmienda nº 689: y su consecuencia, la Disposición Adicional Primera, permitió la recuperación Concierto Económico, recuperado para Bizkaia y Gipuzkoa y mantenido para Araba por Ley 12/1981, de 13 de mayo, por la que se aprueba el Concierto …, y renovado con vigencia indefinida por la Ley 12/2002, de 23 de mayo, por la que se … – Noticias Jurídicas

El Concierto Económico es un derecho histórico de los territorios forales y es la columna vertebral de nuestro autogobierno. Atribuye capacidad normativa y de gestión tributaria a las instituciones forales; Juntas Generales y Diputaciones forales, respectivamente.

Ello se ha reconocido en el hito histórico que supuso la Sentencia del TJUE de 11 de setiembre de 2008, que avaló el Concierto Económico en Europa, C-428/06 – CURIA – Lista de resultados. , en la misma se reconoce que los Territorios Históricos vascos gozan de:

1.) Autonomía institucional al estar recogida, tanto en la Constitución española, como en el Estatuto de Autonomía del País Vasco; 2)- Autonomía de procedimientos, pues sus Normas forales no pueden ser vetadas por el Estado y 3.)- Autonomía Económica pues el menor ingreso que pueda suponer un tipo inferior tributario no es en modo alguno compensado por el Estado, asumiendo los Territorios Históricos el riesgo del ingreso.

Finalmente: el TS en sentencia de 27-11-2013, determinó: “En el presente caso, desde el momento que se confirma que las instituciones del País Vasco asumen las pérdidas de recaudación de sus medidas fiscales, sin que el coste haya sido trasladado al Estado, no cabe hablar de infracción del principio de solidaridad. Tampoco de los restantes principios invocados en cuanto han de ser entendidos desde las exigencias que impone la propia pervivencia de los sistemas forales reconocidos por la Constitución, debiendo reconocerse que lo que en realidad se cuestiona es la capacidad normativa de los territorios históricos, a pesar de establecer la normativa impugnada una regulación general de aplicación a todas las sociedades sometidas a la normativa foral”.

Además se ha consiguió la aprobación de la Ley Orgánica 1/2010, de 19 de febrero, de modificación de las Leyes Orgánicas del Tribunal Constitucional y del Poder Judicial, (llamada vulgarmente del blindaje) por la que el control jurisdiccional de las normas forales tributarias se atribuye al TC. Esa Ley fue declarada constitucional por STC 118/2016, de 23 de junio de 2016, desestimando los recursos de inconstitucionalidad de la Rioja y Castilla León. Pleno. Sentencia 118/2016, de 23 de junio de 2016 (BOE núm. 181, de 27 de julio de 2016).

Epílogo: Xabier Arzalluz, con otros, fue el Arquitecto del edificio institucional de Euskadi surgido de su enmienda nº 689 , que es el origen de la Disposición adicional primera de la Constitución, que ha fundamentado nuestro autogobierno y que ha permitido que el Concierto Económico sea la columna vertebral de ese autogobierno basado en su singularidad foral .

José Luis Etxeberria Monasterio

Ex Letrado-Jefe de la Diputación Foral de Bizkaia